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谁能为阿富汗和缅甸合法代言?为难的联合国可能要引火烧身

2021-09-13 22:41 浏览:

在这个天灾人祸频发、局势动荡诡谲的多事之秋,即将于9月14日召开的第76届联合国大会,俨然成为了193个成员国角力斗法的最新“战场”。作为联合国的主要决策机构,今年的联大将选出新一任会议主席,并对各项议程展开辩论、协商和投票。

但大会帷幕尚未拉开,场面已经开始尴尬和胶着起来:两个成员国的政府合法性,成了悬在联大头顶的达摩克利斯之剑。

不论是欧美、亚太,还是中东各成员国,目光都聚焦在动荡了半年多的缅甸,和最近局势风云乍变的阿富汗上。目前掌权的缅甸军方和阿富汗塔利班,都在国际社会饱受争议,也都渴求着国际的认可。

局面的微妙之处在于,按照联合国章程,各国驻联合国特使可以由新政府提名候选人,再由联合国全权证书委员会审核特使资质。

但在现任阿富汗特使古拉姆·伊萨奇和缅甸特使觉莫敦都对祖国执政方明言抗议和反对的情况下,联合国若接受两国执政者提名的候选人,势必会成为众矢之的;若保留现任特使的位置,他们背后的支持者已然日薄西山,两国在联合国的处境会更加尴尬;若让头衔虚悬,缅甸和阿富汗的成员国地位同样是名存实亡。

左右为难,如履薄冰,甚至一不小心会引火烧身,联合国大会还没开幕,联合国已经很尴尬。

两难的联合国

相比于阿富汗,缅甸的“合法性战争”在半年前已经打响。

今年3月2日,即缅甸军方发动政变推翻昂山素季政府的一个月后,联合国收到了两封来自缅甸的“自相矛盾”的信件:一封来自现任缅甸特使觉莫敦,这位外交官曾恳求联合国采取“国际社会可能采取的最强有力行动”来捍卫他祖国的民主,并公然在联合国会议上谴责军方“现在是立即放弃权力并释放被拘留者的时候了”。

觉莫敦

如今在信中,觉莫敦坚称自己的合法性,称自己是“由温敏总统任命的”,“温敏总统当时是并仍然是缅甸合法选举的总统”。

“因此,我希望向您确认,我仍然是缅甸的常驻联合国代表。”觉莫敦在信中写道。

另一封则来自缅甸军方外交部,它向联合国表示,已经“终止”了觉莫敦的职责,并任命觉莫敦的副手丁貌纳为其驻联合国特使。

这似乎并不是一件特别为难的事情——相比于一个被推翻的政府任命的外交官,现任执政政府的分量显然要更重。联合国大会议事规则也规定,应该由成员国的国家元首或外交部长任命本国驻联合国特使。

但包括秘书长古特雷斯在内,联合国不止一次表达了对缅甸军方杀害示威抗议民众的强烈谴责,也呼吁全球对缅甸实施武器禁运。因此,面对这两封信,联合国发言人斯特凡·杜加里克无奈地说:“我们处于一个非常独特的情况,这种情况很多年都没有过了,我们正在努力理清所有的法律、规则等影响因素,协商缅甸特使的问题。”

今年5月12日,据《纽约时报》透露,缅甸军方外交部长又一次通知联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯,称他希望由另一名外交官吴昂·图林取代觉莫敦,并代表缅甸参加所有联合国机构活动。

但联合国一直未曾理会军方的任命,直至本月,缅甸仍在等待联合国做出最终决定,但和军方对抗的一方已经从昂山素季政府,转变为在政变后成立的“民族团结政府”(NUG)。它由在政变中被赶下台的民选议员组成,包括昂山素季所在的前执政党“全国民主联盟”和其他小党派。NUG目前也坚持自己是缅甸的合法政府。

对于缅甸女性钦莱而言,联合国任命特使不止关乎于一个职位,也关乎她们的出路:作为倡导赋予妇女权力的民间社会团体“三角妇女组织”主席,钦莱希望联合国承认缅甸全国妇女联合会。

“(特使)证书对于NUG得到联合国的承认和打击军方非常重要。”钦莱对联合国给予了厚望,“我们必须尝试许多可能的方式,外交方式、国际压力等等(打击军方)。(我们认为)最可能的是承认觉莫敦。”

在钦莱和NUG的支持者口中,联合国对特使的任命态度俨然是一种“站队”。“全国民主联盟根本没有失败,我们还在抗议、游行,冒着生命危险。”缅甸活动家Thinzar Shunlei Yi认为联合国不应该有丝毫犹豫,“对于是否承认NUG,我不认为这是一个两难问题。这不是两个政党。这显然是军方在滥用权力,夺取权力,控制文职政府。”

“这个问题对缅甸人民的影响是巨大的。”“缅甸问责项目”组织的人权专家达米安·利利说道,“接受军方的特使资格将进一步巩固该政权,为他们的行为开绿灯。”

“9月中旬的特使职位之争,是缅甸最重要的外交斗争,也是一场政治斗争。”《华盛顿邮报》如此评价道。

“坐在联合国大厅的塔利班”

相比于缅甸的“两难”,阿富汗的问题则完全不同。

——因为阿富汗政府已经彻底垮台,总统加尼逃之夭夭,虽然残余的反塔利班力量仍在抵抗,但尚未成气候。没有强大的权力集团与塔利班争这个席位,但对于联合国而言,这同样是个进退维谷的局面。

“塔利班现在还没有提名新的特使,但它迫切地需要得到国际社会的认可。”全球保护责任中心(R2P)执行主任西蒙·亚当斯说道,“他们承诺改革,甚至表达出和美国合作的意愿,这都是他们想要得到世界承认做出的努力。”

尽管目前,联合国尚未宣布他们收到过任何塔利班提名的特使人选,但“毫无疑问,塔利班组建政府后,一定会要求获得阿富汗的联合国特使席位。”新加坡国立大学中东研究所高级研究员詹姆斯·多尔西说道。

事实上,据曾历任五任秘书长的前联合国助理秘书长萨米尔·桑巴尔回忆:“我不记得(前)塔利班政府在美国总统比尔·克林顿出席的1996年联合国大会期间,曾提名过什么特使人选。”

但多尔西认为,相比于20多年前的塔利班,如今的塔利班政府对世界认可的渴望更迫切,他们一直强调的是“与从前不同了”,提名特使人选是早晚的事情。

而以美国为首的北约诸国,对塔利班的态度一直是模棱两可。美国国务卿布林肯表示,美国对“和塔利班建立政治关系持开放态度”,前提是塔利班必须建立一个“包容性的政府”。

美国驻联合国大使琳达·托马斯·格林菲尔德在接受POLITICO网站采访时也说,美国“当然不会承认一个不符合国际承诺和人权标准的塔利班政府”。“我们将非常、非常密切地关注他们的行动,然后再就承认他们所属的政府做出任何决定。”

但亚当斯认为,现在的塔利班和以前的没什么不同:“他们仍然在处决平民,歧视女性,上一次他们统治阿富汗时,他们犯下了战争罪和反人类罪。他们应该被戴上手铐,而不是坐在联合国大会大厅里。”

目前有消息人士称,明言抗议塔利班政府的现任阿富汗特使古拉姆·伊萨奇,将于9月22日在联合国大会上发表讲话。“到时候的场面,或许会非常精彩。”桑巴尔兴致盎然地说。

纽约的空椅子

联合国时不时会有官僚作风、效率低下的负面新闻传出,而这次面对两国的特使问题,众多专家和分析人士认为,联合国同样会采取一种拖延的态度应对。“但这是一种创造性的拖延。”澳大利亚昆士兰大学研究员丽贝卡·巴伯说道。

分析人士们预测,由9个国家成员组成的联合国全权证书委员会,会有意推迟有关缅甸和阿富汗的任何决定,并保留现任缅甸和阿富汗大使的任职资格。

“这样的拖延会让两位大使暂时留在岗位上,尽管支持他们的靠山已经很脆弱。”国际危机组织主任理查德·高文说道,“(缅甸)所有的目光都集中在那个位置上,但我不认为会有什么决定,委员会很可能在12月之前都不会做出任何决定。”

对于塔利班而言,利比亚提供了一个前例:2011年,联合国大会批准了利比亚临时政府提名特使的请求,但这一决定是在美国等诸多大国都承认其新政府合法性之后才作出的。如今,西方国家的观望和等待态度并未完全断绝塔利班在联合国的后路,但这一切的前提,是塔利班真正做出革命性的改变。“如果它不这样做,我们将确保使用我们所掌握的一切适当工具来孤立该政府,正如我之前所说,阿富汗将成为一个弃儿。”布林肯说道。

但缅甸的局面仍然是迷雾一片。联合国长时间的冷淡态度和对军方提名的不理会,让NUG和军方的僵持注定让缅甸特使短时间内成为一个悬浮的身份。

“让缅甸在纽约的椅子空着是最实际的解决办法。”新加坡ISEAS-Yusof Ishak研究所的东盟研究中心协调员莎朗·赛丽莲说道。